Советская модель местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ­ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди­ного государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в форми­рование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, сол­датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян­ских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимос­вязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определе­нии компетенции и пределов полномочий местных Советов, уста­навливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправ­ления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, де­ревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммуналь­ным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регули­рующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возрос­ло во второй половине 80-х г. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осу­ществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при от­делении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоу­правления и местного хозяйства в СССР».

Новый этап становления и развития в России местного само­управления, действительно современного муниципального управ­ления, начался в стране в 1993 г.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принят в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, полностью вступил в силу в 2009 году.

Местное самоуправление, как термин, имеет десятки интерпретаций. Как ранее упоминалось в данной работе, Конституция 1976 г. не предусматривала данного понятия. Однако в «Советской Энциклопедии» он упоминался уже с 1974 г. Местное самоуправление – это один из видов государственного управления на местах, при котором население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством .

После октябрьской революции 1917 г. органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов, по которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. В основу советской власти был положен принцип единства, с жёсткой соподчинённостью нижестоящих органов вышестоящими. В Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена новая система власти на местах, включающая областные, губернские, волостные Съезды Советов, Советы депутатов городов и других поселений. Съезд Советов являлся высшей в пределах данной территории властью. Советы депутатов избирались непосредственно населением, Съезды Советов формировались из представителей соответствующих Советов депутатов и нижестоящих Съездов. Исполнительные комитеты избирались и Советами депутатов, и Съездами Советов .

В течение 1920-1923 гг., при сохранении партийного руководства, под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, местный транспорт, появились муниципальные электростанции и стали создаваться муниципальные банки. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л.Велихов .

К середине 30-х годов Съезды Советов были упразднены. Их заменилина другойместный орган государственной власти – Советы депутатов трудящихся .

Согласно Конституции СССР (ст. 3) «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся». Все другие органы советского государства получают свои полномочия либо непосредственно, либо, в конечном счёте, от Советов. Советы депутатов трудящихся служат «основой социалистического государства и наиболее полным воплощением его демократического характера…» .

По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Также, был введён институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей .

Из числа депутатов создавались комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Выборы в Советы всех уровней, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами .

В Конституциях 1977 и 1978 годов местные органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. Процесс формирования и их деятельность осуществлялись под руководством партийных органов. В связи с этим самостоятельность Советов ограничивалась. Влияние на деятельность местных Советов оказывали их исполнительные комитеты. На сессиях Советов, исполкомы утверждали заранее подготовленные решения, хотя формально они были подотчетны соответствующим Советам. Такая система не могла являться ни народовластием, ни самоуправлением , .

Принятием законаСССР (в апреле 1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в законодательство было включено понятие «местное самоуправление». Однако это не изменило политическую природу местных Советов как органов государственной власти и управления

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправ­лению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, эко­номико-социальную, финансовую и, в определенной степени полити­ческую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опира­лись на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип един­ства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунисти­ческой партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствова­ния, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении пар­тийного руководства под местное управление были переданы: земле­устройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появи­лись муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представите­лем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность .

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития - пери­од «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризу­ющийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособ­ленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «само­управление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.

5. Современное состояние местного самоуправления в российской федерации

Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:

1989-1991 гг. - начальный этап восстановления местного само­ управления;

1991 - 1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;

1993-1995 гг. - регулирование вопросов местного самоуправ­ления в рамках конституционной реформы;

1995-2003 гг. - реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»;

с 2003 г. по настоящее время - переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неодно­кратно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансиро­ванное экономическое и социальное развитие территорий без факти­ческого расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что пред­ставлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989- 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территори­ального общественного самоуправления. Одновременно на предприяти­ях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов тру­довых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной ини­циативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание право­вой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впер­вые было законодательно закреплено понятие коммунальной собствен­ности.

На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для фор­мирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправ­ления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в грани­цах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федера ции модель системы органов местного самоуправления с достаточно силь­ным главой администрации. Эти законы позволили начать возрожде­ние местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые реше­ния была заменена системой глав администраций, действующих на прин­ципах единоначалия.

Принятие закона стимулировалопроцесс формирования институ­тов местного самоуправления, особенно территориального обществен­ного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдер­живалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к авгус­товским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулировани­ем вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликви­дирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках кон­ституционной реформы процесс децентрализации получил свое логи­ческое завершение: был провозглашен институт местного самоуправле­ния как самостоятельная структура в системе публичной власти, обла­дающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения - на основе права иметь собственный бюджет, фор­мирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в вы­боре организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправ­ления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправ­ления (мэров), в основном - в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Россий­ской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Пра­вительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной под­держки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъек­тах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Рос­сийской Федерации были утверждены «Основные положения государ­ственной политики в области развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Для организации взаимодействия органов мест­ного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглав­ляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнару­жился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политиче­ская нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосре­доточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном зако­нодательстве существенно подорвали финансовую базу местного само­управления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возло­жен значительный объем государственных полномочий, не обеспечен­ных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправ­ления Правительством Российской Федерации была разработана и при­нята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегу­лированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в резуль­тате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С 2002 г. в России началась административная реформа, призван­ная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объе­мом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Феде­ральный закон № 131 - Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о мест­ном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовался в Ставропольском крае и Новосибирской области.

В Ставропольском крае приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отно­шениях. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалите­тов на районном уровне и 280 - на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной вла­сти Ставропольского края и органами местного самоуправления муни­ципальных образований, входящих в состав Ставропольского края.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились пра­вовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отно­шений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систе­му страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного само­управления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Реформу местного самоуправления в современной России следу­ет рассматривать как часть общего процесса становления новой россий­ской государственности, который обусловливает существенные каче­ственные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансо­вых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфра­структуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), поли­тических (падение доверия населения к институтам власти) трудно­стей.

Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации:

финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обяза­тельства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущ­ности и возможностях самоуправления;

сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в мест­ ном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным мето­дам управления;

недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;

дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправление особенно в сельской местности и др.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти , в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В 1991 г. были ликвидированы исполкомы – вместо них создали администрации , началось формирование муниципальной собственности , сами органы местного самоуправления формально уже не входили в систему государственной власти .

В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. Все местный советы были распущены, а глав местных администрации назначал Президент РФ . Вместо советов были созданы представительные органы.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как

отнесение местного самоуправления к формам народовластия

гарантированность местного самоуправления

наличие у местного самоуправления собственных полномочий

организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти

существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". В период с 1993 – 1995 завершилось формирование муниципальной собственности, начались проводится выборы глав муниципальных образований .

Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В 2005 г. вступил в силу новый ФЗ.

Муниципальная реформа направлена на

конкретизацию финансовой основы местного самоуправления,

приближение муниципальной власти к населению,

уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований,

формализацию нескольких моделей местного самоуправления,

развитие форм территориального общественного самоуправления.

Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства, во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.

Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получают статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, предусматривается, что субъекты Федерации, местное население должны иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты Федерации вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Здесь надо принимать во внимание, что ряд субъектов РФ уже избрали территориальную модель самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог - стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина - финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики .

Предусмотрев различный правовой статус муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу этого и их правовой статус, круг задач должны различаться. Однако в Законе от 28 августа 1995 г. такое различие не было заложено. Сильная сторона Закона от 6 октября 2003 г. - допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования. Теперь предусмотрены разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ОТОС). В целом Закон от 6 октября 2003 г. сохранил подход, представляющий собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Таким образом, очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.

Следует отметить, что отношение к земскому и городскому самоуправлению в начале существования советской власти было положительным. В декабре 1917г. был создан Наркомат по делам самоуправления, который просуществовал до марта 1918г. После заключения Брестского мира и выхода левых эсеров из состава советского правительства, в знак протеста, Наркомат был упразднен.

Начался период ликвидации земства и городского самоуправления, который закончился к лету 1918г. Этот процесс был вполне закономерным, так как земство и городское самоуправление предусматривали децентрализацию власти, экономическую независимость, а идеи социализма опирались на диктатуру пролетариата, т.е. централизованное управление страной.

Лик­видация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февра­ля 1918 года. В соответствии с этим циркуляром роспуску подлежали городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства власти на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Советы действовали под контролем Коммунистической партии и являлись органами государственной власти.

Конституционное закрепление системы местных советов произошло в Конституции РСФСР 1918 г., которая закрепила систему местных органов государственной власти, включая областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, а также избираемые ими исполкомы. В этот период городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов - на основе многоступенчатых выборов.

В 1920-1923 гг. местному самоуправлению были переданы вопросы местного хозяйства, а именно: землеустройство, часть промышленности (позднее она стала называться промышленностью подведомственной местным советам), водоснабжение и водоотведение, транспортное обслуживание населения, благоустройство и ряд других вопросов.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г.- Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Этот период можно охарактеризовать как период позитивного развития местного самоуправления. Хорошее развитие получила муниципальная наука, ярким представителем которой был профессор Л.А.Велихов.

В период ускоренной индустриализации (1927-1928 гг.) многие положительные моменты в местном самоуправлении были забыты. В городах и сельских поселениях практически ликвидировали все местное самоуправление. Вместо сельских волостей и уездов были созданы крупные районы. Все эти меры были необходимы дляусиления вертикали управления и более жесткой централизации власти. Конституция СССР 1936 г. закрепила все изменения. Этой же конституцией была отменена система съездов Советов, местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами, и избирались тайным голосованием, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права непосредственно населением.

Основополагающим принципом в деятельности системы Советов являлся демократи­ческий централизм, который допускал самостоя­тельность и инициативу местных органов власти. Однако существующая система государственной власти, руководящая роль Коммунистической партии не допускали никакой самостоятельности и инициативы снизу, а предполагали жесткое подчинение нижестоящей власти вышестоящей.

В системе Советов вышестоящие, осуществляли руководство деятельностью ниже­стоящих Советов, нижестоящие Советы были обязаны исполнять решения вышестоящих Советов, те же в свою очередь могли отменять противоречащие закону решения нижестоя­щих Советов.

Местные Советы имели собственный исполнитель­ный аппарат, исполкомы местных Советов. Состав исполкомов избирался и утверждался на сессия местных Советов. Депутаты избирались в состав исполкомов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сес­сиях Советов решались наиболее важные вопросы, заслушивались отчеты о работе исполни­тельных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

а) выработку политической линии и указаний по ос­новным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;

б) руководство формированием представительных ор­ганов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кад­ров, работающих в Советах;

в) контроль над деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконт­рольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отно­шение переносилось и на постоянные комиссии, и на Со­вет в целом. На сессиях практически не выбирались опти­мальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улуч­шить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функ­ции, которые ранее принадлежали исполкомам (подго­товка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполко­мов оказалось довольно сложно в изменившихся услови­ях политической жизни страны. Во многих местных Сове­тах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидиро­вать исполнительные комитеты, делегируя исполнитель­ные и распорядительные функции президиуму Совета.

Первым практическим шагом реформирования государ­ственного местного управления, внедрения нового для со­временной России подхода к нему, стало принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного са­моуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.

Данный Закон ввел понятие «коммунальная собствен­ность». К коммунальной собственности относилось иму­щество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союз­ными и автономными республиками, иными субъекта­ми, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуп­равление» и «органы территориального общественного са­моуправления» были включены не только в статьи, посвя­щенные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17)

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам мест­ных Сонетов пришло понятие «местная администрация ». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но прин­ципиальное новшество состояло в том, что местная ад­министрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, ко­торые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распо­рядительными органами.

Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную админист­рацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. I, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г . Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в городах, поселко­вых, сельских, то они вхо­дят в систему местного самоуправления.

Местные Советы как органы местного самоуправле­ния мало сумели себя проявить.

Во-первых, необходимо было время, чтобы и населе­ние, и народные депутаты активно включились и иници­ативную деятельность по развитию самоуправления.

Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много на себя брать исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятель­ность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом.

В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП.

Однако местным Советам не удалось стать дей­ствительно реальными органами местного самоуправле­ния. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов мес­тного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселко­вых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием ис­полнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по времен­ным положениям представительные органы местного самоуправления с весь­ма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. По­чти везде были избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако в тот период не был решен вопрос формирования финансово-экономической основы органов местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги па пути ут­верждения в России принципиально новых начал органи­зации управления на местном уровне, существенно отлич­ающихся от тех, что были свойственны советской организации власти. В то же время следует признать, что попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не изменяя, по сути, пре­жнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. Учебное пособие. М. Экзамен. 2002г. С 75.