Бюджетные организации. Государственные учреждения: примеры

Представляет собой некоммерческую организацию. Она может оказывать разного рода услуги по гос. заданию. Финансирование деятельности учреждения осуществляется из средств соответствующего бюджета на основании сметы.

Некоммерческие организации

Согласно ст. 116-123 ГК виды таких объединений различаются по:

1. Составу участников.
2. Цели создания.
3. Способу формирования их имущества.
4. Ответственности участников по имеющимся обязательствам.
5. Возможности вести предпринимательскую деятельность.
6. Составу учредительной документации.
7. Обязанности публиковать отчеты по использованию имущества.

В качестве одной из форм некоммерческой организации может выступать учреждение, сформированное собственником для выполнения общественно полезных задач. Оно может создаваться юрлицом или гражданином, РФ, регионом, МО. На территории страны в последние годы стали активно возникать частные (негосударственные) образовательные дошкольные учреждения. Они создаются физическими и юрлицами и частично компенсируют отсутствие нужного числа муниципальных ДОУ. Рассмотрим далее, что собой представляют бюджетные учреждения.

Общая характеристика

Территориальное или федеральное государственное бюджетное учреждение не имеющие в качестве основной цели своей работы извлечение прибыли и не распределяющие полученные средства между участниками. Такая организация может осуществлять коммерческую деятельность, соответствующую цели, ради которой она создана. Бюджетное учреждение формируется без ограничений продолжительности своей работы, если другое не предусматривается в учредительной документации (уставе).

Особенности формирования

Бюджетное учреждение может создаваться Российской Федерацией, ее субъектом или МО. В качестве учредителей выступают органы госвласти, исполнительные структуры регионов или местного самоуправления. Государственное бюджетное учреждение не может отчуждать либо другим способом распоряжаться имуществом, которое закрепляется за ним собственником или приобретается за счет выделенных ему средств. Финансирование организации осуществляется полностью или частично ее владельцем.

Признаки

Территориальное (государственное) бюджетное учреждение имеет единственного собственника. В качестве него может выступать:

В первом случае создается федеральное бюджетное учреждение. В качестве цели формирования организации выступает осуществление социально-культурных, управленческих либо иных общественно-полезных некоммерческих функций. Бюджетное учреждение отвечает по собственным обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении. В случае недостаточности объема источников, субсидиарная ответственность налагается на собственника имущества. В качестве учредительного документа организации выступает устав. Предприятие обязано каждый год публиковать отчеты по использованию вверенного ему имущества. Основным финансовым планом является смета расходов и доходов.

Выводы

Основываясь на приведенных выше признаках, можно отметить, что бюджетное учреждение:

1. Не может создаваться кооперативами, акционерными обществами и прочими хозяйствующими субъектами.
2. Формируется для реализации некоммерческих целей. Однако тот факт, что основная деятельность осуществляется не для извлечения прибыли и распределения полученных средств между учредителями, не выступает как запрет на оказание платных услуг. Организация может заниматься предпринимательством, если оно соответствует поставленным целям.
3. Поучающее доход от оказания платных услуг, должно направлять средства по согласованию с главным распорядителем исключительно на развитие и расширение деятельности, для которой оно создано.
4. Обладает имуществом, сформированным из материальных ценностей, вверенных ему собственником, а также приобретенных самой организацией. Бюджетное учреждение, осуществляющее оперативное управление, пользуется и владеет объектами в рамках, определенных в законодательстве, и в соответствии с целями, ради которых оно создано. Если прочее не установлено в нормативных актах, организация распоряжается имуществом с согласия собственника.
5. До начала отчетного года обязано составить смету расходов/доходов, а в конце периода - отчет о ее исполнении.

Особенности финансирования

Как выше было сказано, средства на обеспечение деятельности поступают из соответствующего бюджета. Это зависит от того уровня, на котором создается организация. Так, например муниципальное бюджетное учреждение финансируется средствами местного фонда. Однако при рассмотрении этого вопроса следует учитывать один нюанс. Само по себе поступление таких средств еще не указывает на то, что учреждение является бюджетным. Финансирование из таких фондов предусмотрено и для других организаций, в том числе и коммерческих. Оно осуществляется в различных формах. Например, это может быть закупка продукции для удовлетворения государственных (территориальных) нужд, предоставление субсидий, дотаций, субвенций и прочего.

Требования и контроль

Рассматриваемые некоммерческие организации оказывают широкий спектр различных общественно-полезных услуг и исполняют функции, которые оплачиваются не потребителями, а финансируются из соответствующих фондов на безвозвратной основе. По такой схеме, например, работает государственное бюджетное учреждение здравоохранения, культуры, спорта и пр. Такая модель деятельности, с одной стороны, ослабляет контроль над качеством функций, реализуемых организацией, с другой - над эффективностью использования полученных средств. Формирование цены на услуги осуществляется преимущественно директивным методом. При этом учитывается не только реальный размер затрат, но и возможности бюджетного фонда. Таким образом, финансовое состояние рассматриваемых организаций, расчетов с кредиторами и дебиторами в существенной мере зависят не столько от качества и количества услуг, сколько от полноты и своевременности выделения средств. Доходы, которые муниципальное бюджетное учреждение получает от продажи своих услуг, необходимо тратить и распределять согласно требованиям законодательства. Этот факт негативно отражается на гибкости хозяйственного управления, возможностях осуществлять оперативное маневрирование в стремительно изменяющихся экономических условиях. Необходимо учесть, что только при сочетании всех вышеназванных признаков можно говорить о том, что организация является бюджетным учреждением.

Классификация

Среди основных видов бюджетных организаций следует выделить:

Классификация организаций может проводиться по различным признакам. В зависимости от исполняемых функций (то есть, по роду своей деятельности), выделяют государственные учреждения, финансируемые в соответствии с разделами бюджетной классификации. В их числе:

• Местное самоуправление и госуправление. В эту систему, в частности, входят Минобороны, Счетная палата, Минфин и пр.
• Судебные органы (Конституционный Суд, ВАС, ВС, инстанции общей юрисдикции).
• Представительства и посольства, осуществляющие деятельность за рубежом.

В зависимости от источников финансирования, выделяют учреждения, получающие средства из федерального, регионального или местного бюджетов. Как выше было сказано, организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность. Например, высшее государственное бюджетное образовательное учреждение вправе оказывать платные услуги по обучению студентов на заочной форме. В зависимости от источников формирования доходов, выделяют, таким образом, организации:

• Оказывающие услуги юрлицам и гражданам за плату.
• Осуществляющие деятельность бесплатно. Например, бюджетные общеобразовательные учреждения в большинстве своем являются бесплатными.

Дополнительные услуги

Бюджетные учреждения образования, культуры, спорта и так далее, оказывают общественно-полезные услуги, выступающие как основная их деятельность. Она, в свою очередь, в обязательном порядке указывается в учредительной документации. Их деятельность осуществляется согласно заданию, от которого они не могут отказаться. Финансирование работы производится путем предоставления субсидий. Эти доходы относятся к целевым средствам финансирования, не включенным в базу по исчислению налога на прибыль. Сверх определенного задания, в случаях, предусмотренных в ФЗ, в рамках задания организация может оказывать услуги, выполнять работу, соответствующие ее основной деятельности, за плату на одинаковых условиях для всех. Так, бюджетное учреждение здравоохранения может осуществлять определенные медицинские процедуры, взимая за них деньги с пациентов. Организация также может осуществлять иные, кроме основной, виды деятельности только постольку, поскольку это будет выступать методом достижения целей, для которых она сформирована. В этом случае ключевым условием является указание на дополнительные услуги в учредительной документации. Иные, кроме основной, виды деятельности, например, может осуществлять бюджетное профессиональное образовательное учреждение посредством введения в программу вспомогательных платных курсов.

Налогообложение

Прибыль, полученная от дополнительной платной деятельности, а также имущество, приобретенное за счет нее, поступает в самостоятельное распоряжение организации. Данное положение установлено в ст. 298, п. 3 ГК. Бюджетное образовательное учреждение, получающее доход от оплачиваемых услуг, должны осуществлять отчисления с прибыли в установленном законодательством порядке. Им надлежит производить только авансовые квартальные платежи по указанному налогу. В установленном порядке уплачивается НДС от оказанных платных услуг, в том числе от аренды. Бюджетное образовательное учреждение, как и прочее, отчисляет пошлину за использование в наименовании "РФ" при регистрации учредительной документации, земельный сбор и налог на имущество.

Ограничения

Государственное бюджетное образовательное учреждение, равно как и прочее, оказывающее общественно-полезные дополнительные платные услуги, не может использовать упрощенный спецрежим обложения. Данный запрет устанавливается ст. 346.12, п. 3, пп. 17 НК. Также организации не уплачивают ЕСН. Это положение предусмотрено в ст. 346.2, п. 6, пп. 4 НК.

Автономные организации

Они также относятся к категории некоммерческих. Автономными называют такие учреждения, которые создаются регионом, РФ или МО для оказания услуг/выполнения работ в целях реализации предусмотренных в законодательстве полномочий органов госвласти и местного самоуправления в областях:

Особенности распоряжения имуществом

Автономное учреждение не вправе осуществлять никаких действий с недвижимыми объектами и особо ценными движимыми предметами без согласия собственника. Остальным имуществом, которое находится у организации на праве оперативного управления, она может распоряжаться по собственному усмотрению, если другое не предусматривается в законодательстве. При этом, автономное учреждение может при согласии собственника внести недвижимые объекты, особо ценные движимые предметы в складочный (уставной) капитал иных юрлиц. Исключением являются объекты культурно-исторического наследия РФ, материалов, включенных в состав Музейного, Архивного и Национального библиотечного фондов России. Порядок, в соответствии с которым имущество учреждения относится к особо ценному, утверждается Правительством.

Изменение типа организации

Эта процедура осуществляется по решению исполнительного госоргана соответствующего уровня:

1. Для федеральных учреждений таким институтом является Правительство.
2. Для региональных организаций - высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ.
3. Для муниципальных учреждений - местная администрация или управление МО.

Данный порядок закреплен в ФЗ о№83, ст. 6, п. 6 и 10. Изменение типа территориального либо государственного бюджетного учреждения не рассматривается как его реорганизация. При принятии соответствующего решения, корректировки вносятся в учредительную документацию. По замыслу законотворцев, процедура перевода бюджетного учреждения в другой тип должна включать в себя минимальный объем мероприятий организационного характера, касающихся изменения статуса (переоформления права на земельный участок, повторное выделение имущества в управление и пр.). Правительство РФ приняло Распоряжение, утверждающее методические рекомендации. Они должны использоваться при определении критериев для осуществления перевода бюджетного учреждения в иной тип в соответствии со спецификой его деятельности. Кроме этого, утверждены рекомендации относительно внесения изменений в трудовые контракты с руководителями организаций. Для приведения правоустанавливающей документации бюджетных учреждений в соответствие с принятыми требованиями закона был определен переходный период. Он устанавливался на полтора года - с1-го января 2011-го по 1-е июля 2012-го г.

Заключение

В качестве основного объединяющего признака для всех бюджетных учреждений выступает тот факт, что учредителем их могут выступать только РФ, ее субъект или МО. Это положение установлено в ФЗ 83 и ФЗ №174. Вторым существенным общим признаком выступает перечень тех видов деятельности, которые бюджетное учреждение имеет право осуществлять согласно целям, ради которых оно создавалось. Этот список должен в обязательном порядке приводиться в уставе организации. Кроме этого, объединяющим признаком учреждений рассматриваемого типа выступают ограничения по распоряжению имуществом. В связи с тем, что финансирование в большей степени осуществляется за счет субсидий, создание организаций должно иметь экономическое обоснование и практическую целесообразность. Любое бюджетное учреждение обязано отчитываться об управлении имуществом, вверенном ему, ежегодно.

Работа органов власти в аспекте развития общественных институтов и решения управленческих задач в значительной степени осуществляется посредством функционирующих на различных уровнях бюджетных учреждений. Это школы, детские сады и иного рода образовательные структуры, лечебные заведения, различного рода профориентационные центры и многие другие социально значимые организации. Каковы признаки бюджетных учреждений? По каким принципам в них реализуется бухучет и исчисляются налоги? Каковы нюансы использования терминов, отражающих возможные варианты учреждения бюджетных организаций?

Что такое государственное учреждение?

Для начала определимся с распространенными трактовками понятий, о которых идет речь. Государственные учреждения - это субъекты хозяйственной, исполнительно-распорядительной и иного характера деятельности, создаваемые властными органами РФ на федеральном, региональном уровнях. Исходя из формулировки одного из релевантных законов (а именно, ФЗ № 7 от 12 января 1996 года), к государственным очень близки учреждения муниципальные. То есть те, что создаются на уровне отдельных населенных пунктов, районов или округов.

В ряде случаев с термином "государственные учреждения" отождествляется понятие "бюджетные организации". Однако последние в связи с относительно недавними реформами в системе госуправления в ряде случаев принимают более узкую трактовку. В статье мы изучим обстоятельства, которые это определяют.

Классификация учреждений

Основные типы госучреждений - казенные, автономные, а также бюджетные. Есть три главных критерия, по которым три указанных различаются между собой. Во-первых, это обязательства. Во-вторых, это функции. В-третьих, это специфика финансового обеспечения и управления денежными средствами. Рассмотрим особенности каждого из критериев.

Государственные учреждения, относимые к казенным, ответственны по своим обязательствам, исходя из располагаемых денежных средств. Если их недостаточно, то соответствующие обязаннности возлагаются на собственника организации. Бюджетное учреждение - прежде всего именно в таком контексте можно сужать трактовку термина - отвечает по имеющимся обязательствам имуществом, которым пользуется посредством оперативного управления (включая то, что приобретено за счет выручки от предпринимательской деятельности), а также недвижимостью. Автономные в аспекте своих обязательств ответственны любым имуществом, кроме недвижимости (а также того, что относится к типу "особо ценных").

Также, как мы отметили выше, бюджетное учреждение, автономное и казенное отличаются функциями. Рассмотрим соответствующую специфику разграничения для каждого типа организаций. Казенные учреждения призваны выполнять, главным образом, государственные и муниципальные функции, равно как оказывать услуги как в отношении физических, так и юридических лиц. В свою очередь, деятельность бюджетной организации, а также автономной, должна быть сконцентрирована только на обслуживании. Государственные и муниципальные функции данного типа учреждения выполнять не должны.

Третий критерий отражает финансовый аспект работы госорганизаций. Прежде всего, он может выражаться в источниках основного финансирования. В случае с автономными и бюджетными организациями это субсидии, а для казенных учреждений предусмотрена соответствующая бюджетная смета.

Доходы, которые поступают в госструктуры на счет самостоятельной деятельности (этот аспект мы также изучим - чуть позже), также подлежат распределению в рамках несхожих правил. В случае с автономным или бюджетным учреждением - они идут в самостоятельное пользование организацией, что касается казенных госструктур - перечисляются в бюджет. Отметим также, что бюджетные и казенные учреждения могут иметь расчетные счета только в Федеральном Казначействе, а автономные - также и в коммерческих банках.

Нюансы классификации

Вместе с тем, как отмечают юристы, в российских законах нет правовых норм, которые бы устанавливали критерии, по которым следует разграничивать понятия государственных "функций" и "услуг." Однако в некоторых правовых актах все же можно обнаружить соответствующие ориентиры. В частности, на базе формулировок Указа Президента РФ № 314 от 09 марта 2004 года, в котором затрагивается проблематика системы исполнительных органов власти, можно предположить, что ключевое различие заключается в том, наличествует или отсутствует в деятельности организации реализация политических или административных полномочий. Таких как, например, контроль, выдача лицензий, надзор и т. д.

Таким образом, термин "бюджетные организации" мы можем трактовать двумя способами. Во-первых, под таковыми структурами могут пониматься любые государственные организации. Во-вторых, термин "бюджетные организации" может отражать только один из трех типов госструктур. Тех, что, как правило, не включают в свою деятельность реализации властных полномочий и отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, что есть у них в оперативном управлении.

Также отметим, что в ряде случаев термин "бюджетная организация" отождествляется с понятием "муниципальное учреждение". Строго говоря, особой ошибки здесь нет. Просто потому, что деятельность данного рода организаций возможна в силу финансирования за счет муниципального бюджета, который является неотъемлемой частью национальной системы управления финансами. То есть входит в общий бюджет РФ. Вместе с тем термин "муниципальное учреждение" и "государственная организация" отождествлять не вполне уместно. Почему? Дело в том, что в соответствии с российским законодательством, государственная и муниципальная власть независимы.

Таким образом, термин "бюджетная организация" допустимо употреблять как синоним таких понятий, как "государственное" или "муниципальное учреждение". Или же как самостоятельную категорию - в контексте классификации госучреждений. Термины "государственная организация" и "муниципальное учреждение" следует отождествлять осторожно. Только если соответствующий контекст не предполагает вероятности двойственного понимания. Разумеется, во всех официальных документах следует применять термины, исходя из фактического типа организации, определяемого тем, кто учредитель. Это всегда прописано на бумаге, в соответствующих правоустанавливающих документах.

Госучреждение или госпредприятие?

Выше мы сказали, что термин "государственные учреждения" синонимичен понятию "бюджетные организации". Примеры структур, вместе с тем, в которых принимает участие государство, могут быть самыми разными - есть, в частности, госпредприятия, госбанки. Являются ли они бюджетными организациями? Нет. не являются. Потому как типично бюджетные учреждения должны характеризоваться совокупностью следующих трех признаков:

• основной профиль деятельности организаций не связан с коммерческими активностями;
• учредителем структуры является Российская Федерация, ее субъект или же муниципальное образование;
• главный источник финансирования работы учреждения - бюджет соответствующего уровня.

Таким образом, есть термины "госпредприятие", "государственная организация" и "учреждение". В некоторых случаях их, конечно, можно считать синонимами, но, исходя из контекста, может быть уместным определение только одного из них.

Например, если речь идет о таких структурах как Сбербанк или "Росатом", то их вполне допустимо называть "организациями", но никак не "учреждениями", поскольку их деятельность, по меньшей мере, не вполне соответствует первому и третьему признакам. Более того, для "Росатома" больше подходит термин "госпредприятие", так как данная структура занята в "реальном секторе".

Активности Сбербанка - главным образом коммерческие - выдача кредитов, обслуживание счетов, равно как и "Росатома", получающего выручку от реализации профильных проектов, связанных, в основном, с энергетикой. Соответственно, необходимость в бюджетной поддержке для каждой из этих организаций минимальна. В свою очередь, такого рода структуру как, например, Региональное отделение Фонда социального страхования по Республике Башкортостан в большей степени уместно назвать "государственным учреждением".

Какого рода соотношение терминов наиболее справедливо? Можно допустить, что "Государственное учреждение" - это всегда "организация", но крайне редко "предприятие". К слову, если в наименовании структуры применяется слово "бюджетный", то это, можно сказать, автоматически классифицирует ее как "организацию", не являющуюся предприятием, или, к примеру, госкорпорацией.

Какие еще признаки можно обозначить как характерные для госучреждений? Можно, в частности, обратить внимание на 8-й пункт статьи 161 Бюджетного Кодекса РФ - там сказано, что бюджетная организация не может кредитоваться в банках и иных финансовых структурах. В свою очередь, госпредприятие или госбанк, как правило, могут. Вместе с тем бюджетные организации вполне могут быть самостоятельным ответчиком в суде. Исполнение соответствующих обязательств может обеспечиваться лимитами бюджетных средств, а также предусматривает учредителя. Один из наиболее явных классифицирующих критериев - географическая привязка структуры. Например, бюджетные и большинства других населенных пунктов, как правило, именуются как принадлежащие к соответствующему району или территориальному органу власти. В свою очередь, в наименовании госпредприятий может обозначаться принадлежность к какой-либо правовой форме - например, к акционерному обществу.

Кто учредители?

Кем учреждается государственная бюджетная организация? Все зависит от уровня функционирования соответствующих органов власти. Что касается федеральных структур, то их учреждает, собственно, само государство, то есть РФ. Если речь идет о региональном уровне, то здесь учредителем выступает субъект - область, край, республика. В случае с муниципальными структурами - населенный пункт. Есть особенность, которой характеризуются бюджетные и других городов федерального подчинения. В них муниципальной единицей, как правило, выступает не сам населенный пункт в целом, а отдельные его административные части - в Москве это, например, районы. Следует отметить - у бюджетной организации может быть только один учредитель, функционирующий на конкретном уровне.

Виды деятельности бюджетных организаций

Какие виды деятельности обычно выполняют муниципальные и государственные учреждения (в данном контексте - всех трех типов)? Это определяется, прежде всего, основной целью их создания. Которой, исходя из формулировок российского законодательства, является необходимость реализации властных полномочий различных органов. Таким образом, деятельность бюджетной организации должна соответствовать тем целям, которые стоят перед учредившей их структурой. Конкретные ее виды должны быть указаны в Уставе учреждения. Если при ведомственной или надзорной проверке выяснится, что деятельность каких-то учреждений не соответствует целям учредителя (а также его полномочиям или профилю), то может быть принято решение о ликвидации данных структур или передаче в ведение другого органа (или на иной уровень власти). Все эти правила актуальны также и для муниципальных структур. В принципе, законодательство, регулирующее деятельность всех бюджетных, в широком смысле, организаций, в целом, довольно единообразно. В некоторых правовых источниках одни и те же нормы могут быть одновременно направлены на функционирующих как на федеральном, так и на региональном или же местном уровне.

Отметим также, что государственная или муниципальная бюджетная организация может вести деятельность, дополняющую основную, но несхожую с ней в силу типовых признаков. Как правило, речь здесь идет о предпринимательских активностях. О ведении "бизнеса", о коммерческом заработке. Которые, в силу своих признаков, действительно далеки от реализации властных полномочий и оказания услуг гражданам. Вместе с тем сторонняя деятельность, о которой идет речь, должна соответствовать тем целям, для достижения которых было создано учреждение. И потому виды "бизнеса" бюджетных организаций также должны быть указаны в соответствующих учредительных документах.

Какого рода предпринимательской деятельностью могут заниматься бюджетные организации? Примеры могут быть разными. Если это, например, школа, то предпринимательские активности могут выражаться в организации платных курсов, распечатке документов на принтере или их ксерокопирование, продажа канцелярских товаров.

Финансовый аспект

(организации, принадлежащие государству, но коммерческого типа предполагают самоокупаемость) структур, как правило, осуществляется за счет средств казны - федеральной, региональной, муниципальной. Также, денежные поступления могут появляться за счет "бизнеса" - дополнительных видов деятельности, а также за счет спонсорской помощи. Но, как правило, основной канал финансирования - соответствующего уровня - муниципальный, региональный или федеральный. Управление располагаемыми денежными средствами соотносительно с основными функциональными активностями учреждения отражается в особом документе - плане финансово-хозяйственной деятельности. Отметим, что он нужен только для двух типов организаций - "автономных" и "бюджетных". Для "казенных" требуется составление другого документа - сметы доходов и расходов. Учредитель организации, в соответствии с положениями релевантных законов, должен установить порядок составления и предоставления подобного рода источников.

Налогообложение

Выше мы сказали, что, несмотря на то что государственные (или же муниципальные) учреждения и организации - бюджетные, своего рода "бизнес" они все же могут вести. Получаемый при этом доход, так же как и в случае с деятельностью коммерческих фирм, облагается налогом. Посредством каких норм происходят его исчисление?

Как только клиентом "коммерческого профиля", обратившимся в учреждение, или получателем услуги осуществляется оплата - в бюджетной организации фиксируется факт поступления денежных средств на расчетном счету или в Федеральном казначействе.

Текущее налоговое законодательство РФ предполагает, что учреждение должно заплатить с выручки сразу несколько (если это применимо, исходя из специфики конкретных направлений деятельности) существующих на сегодня сборов. Речь идет, прежде всего, о налоге на прибыль. Касательно него - объектом обложения является весь объем поступившей на расчетные счета организации выручки, уменьшенный, при этом, на произведенные расходы. Источники доходов могут быть разные - выше мы привели несколько примеров. Вместе с тем прибылью не считаются поступления в рамках бюджетного финансирования, а также иного рода поступления целевого характера - прежде всего, спонсорская помощь. Ставка налога на прибыль для бюджетных организаций - 20%. Уплате в соответствующую финансово-хозяйственную систему субъекта РФ подлежит 18%. В федеральный бюджет отчисляется 2%. Отчетные периоды - первый квартал, полгода, а также девять месяцев.

Бухгалтерский учет

Следующий аспект деятельности государственных учреждений - бухучет. Зарплата в бюджетной организации, доходы от "бизнесов", а также спонсорская помощь - все это учитывается посредством бухгалтерских механизмов. Правила и нормы, касающиеся этих процессов, регулируются федеральным законодательством. Ключевые источники права здесь - НК РФ, а также ФЗ "О бухгалтерском учете". Какие нюансы, касающиеся данного направления деятельности учреждений, можно отметить?

Выше мы сказали, что имущество бюджетных организаций находится в оперативном управлении. Интересно то, что, согласно нормам закона, оно в процедурах бухучета классифицируется так, как если бы находилось в собственности (как в случае с коммерческими структурами). Таким образом, в практике работы государственных учреждений, как полагают некоторые эксперты, можно пронаблюдать случай реализации вещных прав вне института собственности.

Госучреждения автномного типа, а также бюджетные должны использовать в своей деятельности планы счетов бухучета, определенные соответствующими Приказами Минфина. Для каждого типа учреждений они разные. должны задействовать план счетов бюджетного учета, также нормированный соответствующим Приказом Минфина. Работа в бюджетной организации бухгалтера, очевидно, предполагает весьма высокий уровень ответственности.

Доходы и расходы

Какого рода доходы и расходы могут фигурировать в отчетных и бухгалтерских документах госучреждений? Какова специфика их фиксации в соответствующих источниках? Касательно бюджетных учреждений, расходы могут быть классифицированы только по следующим основаниям:

• оплата труда в рамках трудовых договоров;
• перечисление взносов в ПФР, ФСС, ФОМС за сотрудников;
• предусмотренные законодательством трансферты;
• выдача командировочных и иных вплат в адрес сотрудников;
• оплату товаров и услуг в соответствии с контрактами муниципального или государственного типа, а также сметами.

Иные варианты расходования средств бюджетными организациями не разрешены законом.

Александр Жуков, главный специалист по правовым вопросам ФГУ "Ивановосельлес".

Проблема рационального и законного использования имущества актуальна для любой организации. Для бюджетных учреждений эта проблема далеко не последняя, поскольку правовой режим использования имущества может быть различен в зависимости от оснований и источников получения денежных средств и приобретения имущества. На каком праве владеть приобретенным имуществом, каким образом распоряжаться им? Вопросы, ответы на которые крайне важны для бюджетных учреждений в процессе решения хозяйственных проблем.

Доходная деятельность

Учреждение в отношении закрепленного за ним имущества и имущества, приобретенного за счет средств, выделенных ему по смете, осуществляет право оперативного управления (ст. 296, п. 1 ст. 298 ГК РФ).

В то же время учреждению законодательно предоставлена возможность осуществлять с согласия учредителя приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

Возможность для бюджетного учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность предусмотрена также в п. 3 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 42, п. 3 ст. 161, п. 1 ст. 232, п. 4 и 6 ст. 254 Бюджетного кодекса РФ, а также в ряде других нормативных актов, включая утверждаемые ежегодно законы о федеральном бюджете.

В перечисленных выше статьях Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) указанная деятельность определена как предпринимательская и иная приносящая доход.

Если денежные средства учреждения, полученные от разрешенной ему деятельности, приравниваются к дополнительному бюджетному финансированию от имени собственника (см., напр., ст. 28 Закона "О федеральном бюджете на 2004 год" от 23.12.2003 N 186-ФЗ), то в расходовании данных средств учреждение формально не самостоятельно и режим пункта 2 ст. 298 ГК РФ на него не распространяется. Согласно действующему законодательству бюджетное учреждение самостоятельно лишь в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (п. 6 ст. 161 БК РФ).

Если же полученные денежные средства не относятся к бюджетному финансированию, учреждение в соответствии со ст. 161 БК РФ и ст. 298 ГК РФ самостоятельно в их распоряжении.

В связи с этим возникают вопросы, связанные с характером прав учреждения на самостоятельное распоряжение полученных за счет внебюджетных источников денежных средств и приобретенного на эти средства имущества:

• какой правовой режим имеют заработанные учреждением денежные средства и приобретенное на них имущество?
• в какой мере учреждению позволено самостоятельно ими распоряжаться?
• кто собственник этого имущества?

Право собственности или иное право?

В соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ учреждения относятся к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности. Согласно ст. 128, 130 ГК РФ денежные средства являются вещью и признаются движимым имуществом, право собственности на которое также имеет учредитель.

В то же время имеются попытки закрепления за отдельными учреждениями права собственности на некоторые виды доходов и имущества (см., например, п. 7 ст. 39, п. 1 ст. 44 Закона "Об образовании"). Чаще всего при этом ссылаются на п. 3 ст. 120 ГК РФ, согласно которому особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законами и другими правовыми актами. Но заметим, что данные законы и правовые акты, регулируя вопросы собственности, не должны противоречить Гражданскому кодексу РФ (ст. 3 ГК РФ), который, в свою очередь, не содержит положений о праве собственности учреждений, а прямо указывает на обратное (ст. 213, 214 ГК РФ и др.). Следовательно, имущество не может находиться в собственности учреждения.

Поскольку учреждение нередко финансируется собственником лишь частично (п. 1 ст. 120 ГК РФ), оно, с согласия данного собственника, порой вынуждено заниматься несвойственной ему деятельностью, а именно изыскивать дополнительные средства для осуществления непосредственных уставных функций в соответствии с заданиями собственника.

Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, справедливо было бы предположить, что на заработанные таким образом денежные средства и приобретенное на них имущество учреждение должно получить дополнительные имущественные права. И закон это в принципе подразумевает. Согласно ст. 298 ГК РФ имущество учреждения, приобретенное за счет дополнительных доходов, как и сами дополнительные доходы, учитываются на отдельном балансе в целях обособления данного имущества от имущества, закрепленного за учреждением собственником или приобретенного за счет средств, выделенных учреждению по смете. А также, вероятно, в целях разделения различных правовых режимов по распоряжению имуществом, приобретенным по разным основаниям.

С денежными средствами, полученными из внебюджетных источников, в части самостоятельного ими распоряжения, учреждению несколько проще. В целях оперативного решения конкретных проблем учреждение, с учетом своих потребностей, самостоятельно планирует распределение указанных средств по предметным статьям кодов экономической классификации в рамках своей сметы доходов и расходов. А затем в порядке, установленном главным распорядителем денежных средств, при необходимости смету корректирует.

Что касается приобретенного за счет внебюджетных средств имущества, то вопрос о пределах самостоятельного распоряжения этим имуществом имеет для учреждения серьезное значение при его участии в гражданском обороте. Как быть, например, с залогом? Закон (ст. 335 ГК РФ) разрешает быть залогодателем вещи только ее собственнику либо лицу, имеющему на вещь право хозяйственного ведения.

Новое вещное право

Сторонники одной позиции рассматривают режим распоряжения имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств, в качестве самостоятельного вещного права, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения <*>.

<*> Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 488 - 490.

В статье 216 ГК РФ перечень вещных прав приведен с отметкой "в частности", то есть помимо названных подразумевается наличие иных видов вещных прав, установленных законом, одним из которых и является, по мнению сторонников данной версии, право учреждения по распоряжению имуществом, полученным в результате хозяйственной деятельности.

Между тем в Гражданском кодексе РФ нигде не раскрывается содержание этого права. Кроме того, ст. 298 ГК РФ, в которой оговорена возможность самостоятельного распоряжения имуществом, помещена в главу 19 ГК РФ "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления" и не содержит иных вещных прав.

Перечень вещных прав, как справедливо отмечается в юридической литературе, не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом <*>.

<*> Гражданское право / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2003. Т. 1. С. 607 -608.

Если же допустить, что учреждение может иметь обособленное имущество на праве самостоятельного распоряжения и соответственно отвечать им по своим обязательствам, то возникает вопрос, как это согласовывается с п. 1 ст. 48 ГК РФ, в котором указано, что юридическим лицом признается организация, которая имеет 1) в собственности, 2) хозяйственном ведении или 3) оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом.

Как видим, иного вещного права здесь нет.

Следовательно, позиция, при которой право на самостоятельное распоряжение имуществом рассматривается в качестве отдельного вещного права, представляется менее аргументированной, хотя и логичной.

Право хозяйственного ведения

Сторонники другой позиции рассматривают право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом в качестве права, наиболее близкого к праву хозяйственного ведения.

Ранее в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР от 31.05.91 N 2211-I), в п. 2 ст. 48, было прямо указано, что доходы и имущество, полученные от разрешенной предпринимательской деятельности, принадлежат учреждению на праве полного хозяйственного ведения.

По причине отсутствия в действующем законодательстве аналогичной формулировки большинство авторов не называют рассматриваемое право непосредственно правом хозяйственного ведения и не пытаются в полном объеме распространить на деятельность учреждения по самостоятельному распоряжению имуществом нормы правового положения права хозяйственного ведения, а лишь указывают на сходство с ним.

К тому же заметим, что согласно редакции ст. 294 ГК РФ субъектом права хозяйственного ведения может быть только государственное (за исключением казенного) или муниципальное унитарное предприятие, но не учреждение. Кроме того, согласно п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник предприятия, имущество у которого находится в хозяйственном ведении, имеет право на получение части прибыли от использования данного имущества. Но, как мы знаем, учреждения, равно как и другие некоммерческие организации, не могут распределять полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ).

Отметим также, что если в соответствии с правом хозяйственного ведения на распоряжение недвижимым имуществом требуется согласие собственника (п. 2 ст. 295 ГК РФ), то это уже не самостоятельное распоряжение в смысле п. 2 ст. 298 ГК РФ.

И потому, как справедливо и с осторожностью отмечается, право на самостоятельное распоряжение доходами и имуществом лишь схоже с правом хозяйственного ведения и, следовательно, им в полном объеме не является.

Право оперативного управления

С другой позиции, высказываемой в юридической литературе, право на самостоятельное распоряжение имуществом рассматривается как еще одна разновидность права оперативного управления. Для такого утверждения также имеются основания.

Учреждение осуществляет право оперативного управления (ст. 296 ГК РФ) в отношении закрепленного за ним имущества. Как в данном случае быть с самостоятельно приобретенным имуществом? Считать ли его закрепленным за учреждением от имени учредителя? Если вспомнить ст. 214 ГК РФ, а также п. 2 ст. 48 и 299 ГК РФ, где соответственно говорится о праве собственности учредителя на все имущество учреждения и об основаниях приобретения права оперативного управления, то, возможно, так оно и есть.

Учредитель, разрешая учреждению получать дополнительный доход, видимо, желает, чтобы полученный доход использовался на нужды и развитие учреждения. В противном случае какой смысл разрешать учреждению отвлекаться на несвойственную ему деятельность? И поскольку учреждение не может иметь извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, то и приобретенное имущество, и доходы должны использоваться прежде всего на главную уставную деятельность, а не на хозяйственную, как это было бы при наличии права хозяйственного ведения. Хотя, с другой стороны, проблема в том, какой правовой режим применять при распоряжении имуществом, то есть как его использовать, а не в том, куда полученные средства направлять.

Кроме того, осуществляя деятельность, связанную с получением дохода, учреждение использует людской ресурс и материально-техническую базу, финансируемые собственником, и потому учредитель также непосредственно связан с такой деятельностью учреждения, а в установленных случаях несет ответственность по его обязательствам.

В связи с этим коснемся субсидиарной ответственности собственника учреждения.

В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

Таким образом, имущество, в том числе и полученное за счет самостоятельных доходов учреждения, защищено от взыскания кредиторов. И если принять, что учреждение владеет таким имуществом на праве самостоятельного распоряжения (либо на праве хозяйственного ведения), а субсидиарная ответственность возлагается на учредителя, то нелогично выглядит позиция законодателя в отношении ответственности бюджетного учреждения лишь денежными средствами.

В свою очередь, денежные средства, полученные учреждением от осуществления приносящей доход деятельности, при наличии кредиторской задолженности, в том числе и по вине собственника, не подпадают под категорию "самостоятельного распоряжения", а будут взысканы в счет погашения бюджетных долгов учреждения.

Все изложенное дает основание согласиться с тем, что распоряжение доходами и имуществом, полученными учреждением от приносящей доходы деятельности, находится ближе к праву оперативного управления. И при недостаточности законодательных норм относительно применения других вещных прав таковым и является.

Можно сделать следующие выводы.

Учреждению, в особенности бюджетному, необходимо осторожно и взвешенно подходить к решению вопроса о своих полномочиях относительно самостоятельного распоряжения полученными денежными средствами и имуществом. Инициатива в данном случае может быть наказуема, поскольку по поводу обозначенной проблемы нет единого мнения даже среди исследователей гражданского права.

В целях устранения дальнейших разногласий по толкованию и применению положений п. 2 ст. 298 ГК РФ необходимо нормативное решение в виде дополнений в Гражданский кодекс РФ, конкретизирующее вышеобозначенную проблему.

На сегодняшний день п. 2 ст. 298 ГК РФ в части самостоятельного распоряжения соответствующими доходами и имуществом непосредственно и в полном объеме не действует.

На наш взгляд, правовой режим "самостоятельного распоряжения" заключен в рамках права оперативного управления и, возможно, особого вещного права учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом. Но в настоящее время, с учетом отмеченных норм, скорее является видом права оперативного управления, отличающимся от самого права оперативного управления несколько большей степенью свободы учреждения в отношении соответствующего имущества и ограничением права собственника на его изъятие. Указанное в законе самостоятельное распоряжение в любом случае ограничено специальной правоспособностью учреждения и необходимостью действовать в интересах собственника.

Право оперативного управления - это особая разновидность вещных прав наряду с правом собственности, с правом хозяйственного ведения и в сравнении с ними право оперативного управления уступает по объему правомочий.

В соответствии с гражданским законодательством РФ право оперативного управления - это право учреждений и казенных предприятий владеть, пользоваться закрепленным за ними имуществом в пределах, установленных законодательством, в соответствии с целями их деятельности, назначением такого имущества и, если иное не установлено законодательством, распоряжаться таким имуществом с согласия его собственника.

Собственник имущества при этом вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, которые были выделены ему собственником на приобретение этого имущества. Изъятым у учреждения или казенного предприятия имуществом собственник вправе распорядиться по своему усмотрению.

Рассмотрим подробнее права, а также ограничения прав учреждений и казенных предприятий в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления в следующих разделах.

Имущество казенного предприятия

Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или другим способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации либо уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.

Казенное предприятие субъекта РФ — только с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ. Муниципальное казенное предприятие — только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

Казенное предприятие вправе отчуждать или другим способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом лишь с согласия его собственника и только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия.

В уставе казенного предприятия могут быть предусмотрены виды сделок и (или) их размер, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества казенного предприятия. Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено действующим законодательством.

Казенное предприятие осуществляет деятельность в соответствии со сметой доходов и расходов, которая утверждается собственником имущества такого предприятия. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено российским законодательством.

Казенное предприятие, взяв в аренду земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности, не вправе:

• сдавать его в субаренду;
• передавать свои права и обязанности по договору аренды третьим лицам;
• отдавать арендные права в залог;
• вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ либо в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Имущество общественного учреждения

Общественные учреждения, созданные и финансируемые собственником (собственниками), в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют право оперативного управления таким имуществом.

Общественные учреждения, являющиеся юридическими лицами и владеющие имуществом на праве оперативного управления, могут быть собственниками созданного и (или) приобретенного ими другими законными способами имущества.

При переходе права собственности на имущество, которое закреплено за общественным учреждением, к другому лицу данное общественное учреждение сохраняет право оперативного управления таким имуществом.

Без письменного разрешения собственника общественные учреждения не вправе отчуждать либо другим способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом, а также приобретенным за счет денежных средств, выделенных им по смете.

Если учредительными документами общественному учреждению предоставлено право осуществлять деятельность, приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение общественного учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Общественные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам общественного учреждения несет собственник соответствующего имущества.

Имущество автономного учреждения

1. Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества автономного учреждения является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

2. В отсутствие согласия учредителя автономное учреждение не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, которые закреплены за ним учредителем либо приобретены автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на их приобретение.

Остальным имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Исключение при этом составляет имущество, указанное в пункте 5 настоящего раздела.

Особо ценное движимое имущество

Для более полного и правильного восприятия законодателем дано определение понятия «особо ценное движимое имущество» - это движимое имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к особо ценному движимому имуществу устанавливается Правительством РФ.

3. Решение об отнесении имущества к особо ценному движимому имуществу принимается учредителем одновременно с принятием решения о закреплении такого имущества за автономным учреждением либо о выделении средств на его приобретение.

4. Недвижимое имущество, которое закреплено за автономным учреждением (приобретено за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества), а также особо ценное движимое имущество, которое находится у автономного учреждения, подлежит обособленному учету в установленном порядке.

5. С согласия своего учредителя автономное учреждение вправе вносить имущество, которое указано в пункте 4 настоящего раздела в уставный (складочный) капитал других юридических лиц либо иным образом передавать такое имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

Исключение при этом составляют:

— объекты культурного наследия народов Российской Федерации;

— предметы и документы, которые входят в состав Музейного фонда и Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда.

6. Земельный участок, который необходим автономному учреждению для выполнения своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

7. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям (при условии: такая деятельность должна быть указана в его учредительных документах). Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Имущество частного учреждения

Частное учреждение не вправе отчуждать, а также другим способом распоряжаться имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

Частное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено его учредительным документом. При этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения.

Имущество бюджетного учреждения

Без согласия собственника бюджетное учреждение не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на такое приобретение, а также недвижимым имуществом.

Остальным имуществом, которое находится у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением случаев, предусмотренных законодательством:

1. Крупную сделку бюджетное учреждение может совершить только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения.

При этом законодателем дается определение понятия «крупная сделка» — это сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением другого имущества (которым в соответствии с законодательством бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование либо в залог при определенном условии.

Условие заключается в том, что цена такой сделки или стоимость отчуждаемого (передаваемого) имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если в уставе бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

Крупная сделка, совершенная с нарушением вышеуказанных требований, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения либо его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала (должна была знать) об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения.

Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, которые были причинены бюджетному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением вышеуказанных требований, независимо от того, была ли такая сделка признана недействительной.

2. Бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено действующим законодательством.

3. В случае, когда заинтересованное лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является либо намеревается быть бюджетное учреждение, а также в случае иного противоречия интересов указанного лица и бюджетного учреждения в отношении существующей (предполагаемой) сделки:

— оно обязано сообщить о своей заинтересованности соответствующему органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения до момента принятия решения о заключении сделки;

— и такая сделка должна быть одобрена соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения.